Senado e reforma
Antonio Martín, doutor en Dereito
Só algunha razón poderosa pode facer preferible o sistema parlamentario bicameral (dúas cámaras) ao monocameral. Esta razón poderosa é a existencia de Estados territorialmente descentralizados. En realidade, non existe un patrón único de bicameralismo nos Estados descentralizados. A segunda Cámara pode estar formada por un número igual de representantes por Estado (Estados Unidos ou Suíza) ou por un número desigual en función da poboación de cada Estado (Austria ou Alemaña). Os membros poden ser elixidos directamente polo corpo electoral das entidades territoriais (Estados Unidos ou Suíza), designados polos Parlamentos territoriais (Austria) ou mesmo polos Gobernos das mesmas (Alemaña). Hai tantas segundas Cámaras como Estados territorialmente descentralizados. Pero, en puridade, e fronte ao que a primeira vista puidese parecer, hai algo común en todas elas: non son, en sentido estrito, Cámaras de representación das entidades territoriais. E non o son porque, de iure, nesas segundas Cámaras a vontade representada non é a das entidades territoriais. É máis, estes representantes, unha vez insertos no órgano representativo, agrúpanse entre si e votan por afinidade política e non territorial.
As segundas Cámaras dos Estados descentralizados territorialmente non son, de iure, Cámaras de representación territorial e si son, de facto, Cámaras de representación partidista, ao igual, por certo, que as primeiras Cámaras. A excepción –que confirma a regra– é Alemaña. Alí, o Bundesrat (Senado) componse de membros (ministros) dos Gobernos dos Estados federados (Länder), que os designan e os cesan.
O artigo 66.1 da Constitución dispón: “As Cortes Xerais representan o pobo español e están formadas polo Congreso e o Senado”. O Senado é, así, unha das dúas Cámaras que representan o pobo español no seu conxunto, titular da soberanía nacional. Con todo, a Constitución quixo outorgar ao Senado un valor engadido fronte ao Congreso: “O Senado é a Cámara de representación territorial”. Estraña dualidade: por unha banda, o Senado representa o pobo español (ao todo), que é o mesmo que dicir a nación española; doutra banda, representa os “territorios” (as partes), sen maior precisión.
En verdade, non toda a doutrina considera pertinente a reforma constitucional do Senado. Non falta quen considera que é mellor deixar as cousas como están, como mal menor. Sostén que o Senado que temos, aínda disfuncional, non creou problemas para a gobernabilidade do país; e que o Senado que se propón dificultaría a gobernabilidade, sen que este custo se vexa compensado con ganancias significativas: un Senado reformado como Cámara das Autonomías nin vai integrar a quen non se queren integrar, nin vai, por si só, eliminar a tendencia ao bilateralismo das autonomías.
A maior ou menor ambición da reforma do Senado esixe, polo pronto, dilucidar ata canto se quere sacrificar o valor da gobernabilidade.
Agora ben, se se está disposto a asumir custos, deberá ser por unha razón poderosa. Porque unha reforma non meramente cosmética do Senado ten custos: canto menos, faría o procedemento lexislativo máis complexo e podería dar lugar a unha Cámara menos confortable para os Gobernos, que dificultaría a gobernabilidade. Mercería a pena asumir estes custos se con iso se conseguise que as Comunidades Autónomas (polo menos a inmensa maioría delas) aceptasen a multilateralidade: que aquilo que é tarefa de todos, por todos debe ser abordado, con espírito construtivo. Teño dúbidas de que este obxectivo se-xa hoxe alcanzable.
Un Senado disfuncional e desaquelado
Xoán Antón Pérez-Lema, avogado e analista político
A Constitución vixente, de 1978, deseñou un Senado disfuncional e redundante. Disfuncional polo seu sistema de elección, maioritario por sufraxio directo en canto á elección de 212 dos seus membros (4 por cada circunscrición provincial peninsular e cadanseus 3 por Mallorca, Gran Canaria e Tenerife, 2 por Ceuta e Melilla e 1 por cada unha das outras illas baleares e canarias). A representación territorial cínguese só a un número de senadores variábel (60-70) que cadanseu Parlamento autonómico elixe indirectamente (un fixo por cada Comunidade e outro máis por millón de habitantes de dereito ou fracción ) por sistemas proporcionais á composición de cadanseu órgano parlamentario. A desproporción entre os 212 elixidos directamente e os menos de 70 elixidos polos Parlamento autonómicos deulle pulo a que os partidos do bipartidismo dinástico (PSOE e PP) empreguen o Senado como sistema de xubilación dos seus políticos. Velaí o caso do antigo alcalde compostelán Xosé Sánchez Bugallo, candidato ao Senado polo PSdeG nas vindeiras eleccións estatais.
Máis o Senado, polas súas competencias, é un órgano redundante, porque as súas funcións reais redúcense a unha Cámara de segunda leitura que, mesmo no suposto que introduza unha emenda a unha inciativa aprobada polo Congreso, carece de competencias para que esa emenda se manteña, abondando para que fique sen efecto que o Congreso, de volta, ratifique o texto emendado polo Senado. Como dixera en setembro de 2011 X.M. Pérez Bouza (na altura senador de Galicia polo BNG), na súa fasquía actual o Senado é un órgano político inútil e moi custoso para os contribuíntes.
Cómpre, pois, unha reforma constitucional para reformar o Senado nun senso autonómico ou federalizante e convertela na Cámara de representación territorial, ao xeito do Bundesrat alemán ou do Senado USA. Isto esixiría suprimir a elección directa dos 212 postos de elección directa para que cada Parlamento territorial elixa os representantes de cada Comunidade Autónoma (quizais un mínimo de dous fixos e algúns outros en proporción a cadansúa poboación) , consonte co Dereito vixente em cadanseu territorio. Cada Dereito autonómico resolvería se a delegación de cadanseu territorio habería votar suxeita ao mandato imperativo do Parlamento ou Asemblea eleitora (como sucede até em certa medida no Bundesrat alemán) ou con liberdade de voto.
Mais a reforma do Senado tamén precisa dunhas competencias exclusivas que lle garantan esa cualidade de Cámara territorial. Éstas haberían ser as da aprobación das reformas dos Estatutos de Autonomía, leis básicas e calquera outra con efectos de delimitación competencial entre Estado e territorios autonómicos, financiamento autonómico e local, gobernanza local e organización territorial, formación da vontade estatal nos distintos órganos da Unión Europea e adopción da normativa de trasposición das Directivas Europeas ao Dereito estatal no caso de competencias partilladas.
Este Senado federalizante melloraría substancialmente o seu funcionamento e cumpriría dun xeito máis acaído co principio de autogoberno, mais non sería abondo para un Estado plurinacional, que requiriría, canda as técnicas federais, de determinadas ferramentas confederais nos eidos da lingua, cultura, educación, gobernanza local e Dereito Civil. En todos estes ámbitos a adopción maioritaria das decisións do Senado habería garantir o dereito de veto da delegación galega, que neses supostos habería estar investida dun mandato imperativo emanado do Parlamento de Galicia.
Velaí o marco por onde habería ir un Senado funcional e representativo da plurinacionalidade española. Mais é evidente que nin as esquerdas nin as dereitas españolas teñen esta reforma tan necesaria na súa axenda.
